Byrokracie

Jako byrokracie je označována systematická administrativní činnost, pro níž je charakteristické hierarchické uspořádání, specializace funkcí, objektivní předpoklady pro výkon správy a činnost podle pevných pravidel. Může tak být také označována obecná kategorie lidí, kteří tuto činnost vykonávají, a to ve veřejné správě i v jiných organizacích. Pojem byrokracie je používán i v hodnotově zabarveném významu, kdy označuje takový systém administrace, který se vyznačuje úsilím po získání funkcí a moci, nedostatkem iniciativy a pružnosti, nezájmem o lidské potřeby nebo veřejné mínění, tendencí přesouvat rozhodování na vyšší orgány, hromadění prostředků za účelem zachování a zvyšování moci apod. (např.).

Původ slova

Pojem poprvé použil v roce 1745 Vincent de Gournay, vznikl jako složenina slov francouzského bureau (úřad, psací stůl, resp. plátno pokrývající úředníkův stůl) a řeckého kratein (vládnout).

Charakteristiky byrokratických aparátů

• specializace činností,
• obecné charakteristiky výkonu funkcí a z toho vyplývající zaměnitelnost úředníků,
• problémy, procedury a řešení jsou kategorizovány,
• relativní stabilita struktury funkcí,
• organizace se stává do určité míry účelem o sobě,
• vázanost na určitý typ úkonů.

Teorie byrokracie

Teoriím byrokracie se věnují společenské vědy, především sociologie, správní věda a veřejná politika.

Weberova teorie byrokracie

Téma byrokracie do sociologie a společenských věd obecně přinesl Max Weber. Weber užívá pojmu byrokracie v hodnotově neutrálním slova smyslu. Vymezuje byrokracii jako nezbytnou součást moderní společnosti. Weber se byrokracii věnuje v jako druhu moci (panství), označuje ji jako tzv. racionální autoritu. Podle Webera je čistě byrokratický typ organizace z technického hlediska schopen dosáhnout nejvyššího stupně efektivity a v tomto smyslu je formálně nejracionálnějším prostředkem výkonu autority (moci) nad lidskými jedinci. Byrokracie je tak jedním z předpokladů racionálního kapitalistického podnikání. Weber ve svých úvahách pracuje s byrokracií jako s ideálním typem, nikoliv jako s reálným fenoménem. Weberova byrokracie jako ideální typ racionálního panství má tyto rysy:

• hierarchická struktura,
• neosobní struktura (činnost není vázána na konkrétní jedince, ale na formalizované pozice a funkce),
• rozhodnutí jsou činěna na základě formalizovaných obecných pravidel,
• definovaná hierarchie pravomoci a odpovědnosti,
• svobodný výběr kandidátů do úřadu založený na kritériu výkonu (podle přesně specifikovaných pravidel),
• odměňování založené na jasném kontraktu,
• úředník není vlastníkem majetku, s nímž operuje.

Weberovi pokračovatelé a kritici

Weberova teorie vyvolala řadu kritik a kritických revizí, které většinou vycházejí z konfrontace webrovského ideálního typu s realitou byrokratických organizací. Mezi nejvýznamnější kritiky a pokračovatele Weberovy teorie patří:

• Robert Michels upozornil na hromadění moci v rukou vrcholných úředníků a politiků, proces tzv. oligarchizace byrokratických aparátů.
• Robert King Merton se zabýval nechtěnými důsledky byrokratického chování, dysfunkcemi byrokracie. Formuloval tezi, že čím je úřad starší a zavedenější, tím více směřuje k záměně prostředků za cíle. Zájmy samotného úřadu pak mohou vytlačit úsilí o realizaci původních vnějších cílů, pro něž byl úřad zřízen.
• Charles Wright Mills upozornil na rostoucí roli byrokracie a také, podobně jako Merton, na skutečnost, že byrokracie v mnoha případech slouží jen svým vlastním zájmům.
• George Caspar Homans a Harold L. Wilensky vymezili tři základní typy kompetencí: správní, manažerské a expertní (kompetence vycházející ze specializací). Upozornili na skutečnost, že v moderních byrokratických aparátech existuje latentní napětí mezi specialisty a administrátory.
• Peter Blau se věnoval formálním a neformálním vztahům v organizacích a tvrdil, že neformální vztahy jsou pro jejich funkčnost mnohdy významnější než formalizované struktury. Byrokracii charakterizuje dělba práce, subordinace, hierarchická struktura a kontrola. Neformální systémy chování doplňují a někdy nahrazují neosobní a mechanickou povahu organizací.
• Alvin W. Gouldner upozornil na fakt, že byrokratický aparát nemůže směřovat k jedinému cíli, s nímž budou všichni úředníci souhlasit, ale naopak, že zde existují konfliktní cíle zastávané různými úředníky.
• Michel Crozier poukázal na skutečnost, že diferenciace a specializace činností vede k závislosti špiček na celém aparátu a k poměrně široké autonomii rozhodování na nižších úrovních.

Koncepty byrokracie

Lane podává shrnující přehled několika konceptů byrokracie tak, jak byly identifikovány v literatuře druhé poloviny 20. století:

• byrokracie jako rigidní, strnulá, nepružná,
• byrokracie jako panství úředníků,
• byrokracie jako chaos,
• byrokracie jako maximalizace velikostí,
• byrokracie jako nekontrolovaná a nekontrolovatelná moc.

Současné diskuse o byrokracii

• Lowiho model železného trojúhelníku
• Niskanenův model maximalizace rozpočtů

Výhody byrokratické organizace

Byrokratické systémy jsou relativně efektivní, předvítalené, stabilní a dosahují konzistentních výsledků, které jsou známé a očekávané. Kladou důraz na rozvoj odbornosti a dovedností a odměňují jej, klienti byrokratických organizací mohou očekávat rovné zacházení v souladu se standardními operačními postupy. Byrokratické organizace jsou výhodné pro činnosti, které:

• je třeba provádět opakovaně a rutinně,
• vyžadují standardní výsledky, tj. výsledky konzistentní a předvídatelné.

Nevýhody byrokratické organizace

Nevýhody byrokratických organizací jsou:

• Byrokratické organizace nejsou vhodné pro mnoho forem lidské činnosti (zejména tvůrčí činnosti, umění...).
• Mnoho organizací trpí přílišnou byrokratičností.
• Selhání a nevhodné používání byrokracie je výsledkem patologie byrokratických organizací. Změní-li se zavedené postupy, metody, předpisy, úkoly, tak změna bude díky rigiditě opožděná.
• Specialisté se díky informační asymetrii mohou chovat způsobem ohrožujícím cíle organizace a pro svůj osobní prospěch.

Tradiční byrokratické instituce pracují relativně uspokojivě za předpokladu, že je prostředí stabilní, úkol je relativně snadný, každý občan vyžaduje tutéž službu a kvalita služby není tím nejdůležitějším kritériem. Reálná situace však těmto předpokladům nevyhovuje, vnější prostředí se stále rychleji mění (globalizace a tlak na flexibilitu ekonomických institucí, informační společnost a rostoucí informovanost veřejnosti, nárůst počtu vysoce kvalifikovaných pracovníků vyžadujících autonomii pro svoji práci, rozrůzňování potřeb lidí).